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用法治打造高质量营商环境
授课专家: 黄泽勇
2020-01-06

法治是市场经济的内在要求,是市场主体平等竞争的外部必要条件,是推进社会公平正义、促进经济高质量发展的不竭动力,是营商环境的重要内容。

一、世界银行营商环境评估证明营商环境是法治环境

世界银行营商环境评估是对全球190个经济体的商业监管法规和产权保护的分析、测算与评估,对管控企业的法律规范及其实际运行的数字化测评,对企业经营活动接受法律规范监管的数字表达,以及对企业运行的法治境遇的实际计算。

(一)世界银行营商环境评估获得广泛认同

2003年以来,世界银行营商环境评估小组对世界经济体的营商环境开展评估,出具《世界银行营商环境评估报告》(以下简称《报告》),此后一年一份。

《报告》通过收集并全面分析定量数据,对各经济体在同一时期的营商监管环境进行比较,鼓励各国竞相提高监管效率;为改革提供可衡量的基准指标;为学术界、媒体、私营部门研究者提供参考;为各个经济体了解和改善营商环境提供一个客观的依据。

《报告》发布后,各个经济体高度重视。2012年俄罗斯排名124名,当年5月,俄罗斯总统普京签署法令,特别规定,到2018年,俄罗斯的世界银行全球营商环境排名要上升至第20名;普京上任后主抓,2015年排名提升至62位;2019年排名31位,2020年28位。中国台湾地区在营商环境排名度提升后,曾经大张旗鼓地宣传。印度总理莫迪大力推进营商环境建设,从2015年的142位跃升至2019年的71位,2020年是63位。

2018年,中国对世界银行营商环境测评高度重视,被测评的上海、北京地方按照“测评问题、中国答案、作为支撑的法律或规范性文件、具体条文、实践做法与典型案例”等5个评估要素一一“答卷”,提供资料。2019年,上海市司法局成立小组专门对接世界银行营商环境评估,并委托世行营商环境评估小组开展专项诊断,针对性地加强改革,切实提高营商环境质量。

(二)世界银行营商环境评估标准是各个经济体建设营商环境的标杆

《报告》最显著最直接的部分是排行榜。如2019年的排行榜如下:

排名

经济体

得分

排名

经济体

得分

1

新西兰

86.59

11

阿拉伯联合酋长国

81.28

2

新加坡

85.24

12

瑞典

81.27

3

丹麦

84.64

13

中国台湾

80.90

4

中国香港特别行政区

84.22

14

立陶宛

80.83

5

韩国

84.14

15

马来西亚

80.60

6

格鲁吉亚

83.28

16

爱沙尼亚

80.50

7

挪威

82.95

17

芬兰

80.35

8

美国

82.75

18

澳大利亚

80.13

9

英国

82.65

19

拉脱维亚

79.59

10

马其顿

81.55

20

毛里求斯

79.58

2020年《报告》排行榜如下:

排名

经济体

得分

排名

经济体

得分

1

新西兰

86.8

11

立陶宛

81.6

2

新加坡

86.2

12

马来西亚

81.5

3

中国香港特别行政区

85.3

13

毛里求斯

81.5

4

丹麦

85.3

14

澳大利亚

81.2

5

韩国

84.0

15

中国台湾

80.9

6

美国

84.0

16

阿联酋

80.9

7

格鲁吉亚

83.7

17

马其顿

80.7

8

英国

83.5

18

爱沙尼亚

80.6

9

挪威

82.6

19

拉脱维亚

80.3

10

瑞典

82.0

20

芬兰

80.2

2020年,中国排名第31位,2019年中国排名46位,2018年第78位。之前,中国历年在排行榜的排名大概居于190个经济体的中间。2019年以前,中国对这个排行榜报道的不太多,只是学术界进行了持续的跟踪研究。

近年来,我国政府高度重视《报告》及营商便利度的评价,一些地方政府正尝试效仿《报告》的做法,构建和运用营商环境评价指标,以期进一步优化提升营商环境,改革政府绩效考核机制,提高政府工作效率和服务质量。

(三)世行营商环境评估、法治、经济发展是正相关关系

1、下表是2013——2020年《报告》中的几个有代表性的国家营商环境评估排名。

经济体

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

中国

91

96

90

84

78

78

46

31

新西兰

3

3

2

2

1

1

1

1

中国香港

2

2

3

5

4

5

4

3

新加坡

1

1

1

1

2

2

2

2

美国

4

4

7

7

8

6

8

6

日本

24

27

29

34

34

34

39

29

德国

20

21

14

15

17

20

24

22

法国

34

38

32

27

29

31

32

32

俄罗斯

112

92

62

51

40

35

31

28

印度

132

134

142

130

130

100

77

63

越南

90

99

78

90

82

68

69

70

2、前表内容显示出各个经济体营商环境的几个特点:中国营商环境长期徘徊在中位,180个经济体中,多数时间排位在90位左右,2019年排位极速上升,为46位,2020年是第31位。第二,世界经济发达国家俱乐部的主要国家排位一直比较靠前,且相对稳定。第三、俄罗斯、印度、越南、中国几个发展中国家的排位一直在上升,从2013年到2019年,俄罗斯持续上升至28位;印度从132上升至63位;越南从90到70位(2019年是69位);中国从91位到31位。第四,发达国家与快速发展中国家营商环境持续向好,共同走向营商环境便利化、法治化。

3、简要分析:如果基本规则是按照市场经济国家自身运行规律制定的,那么这个排行榜也是西方市场经济国家话语权的一个典型体现。第二,市场经济是法治经济,营商环境是法治环境,法治要求规则明确、预期稳定,风险可控;实行市场经济的国家,营商环境就更充分地体现出法治环境的优越性、先进性。第三,印度、越南、俄罗斯、中国大力追赶发达国家,提高国家综合实力,发展经济是首选。提高营商环境质量,提高在世界营商环境评估报告中的排位是主要“抓手”;国家经济实力、经济进步与营商环境相对正相关。第四,中国的整体综合国力、经济实力、国际软硬实力影响力一直在被印度、越南追赶着,营商环境排名同样在被追赶。

4、主要观点:企业营商环境是法治环境。营商环境研究报告和排行榜是世界经济投资的指挥棒、风向标,是世界经济体发展法治化、预期稳定化的量化说明书,通过提升营商环境排行榜位次而提高该经济体营商环境质量,进而发展经济,推动经济发展,是可选的途径之一。

二、营商环境是企业全生命周期运行中的法治环境

(一)营商环境是指企业全生命周期的法治环境

以2018、2019、2020年的报告为例,世界银行对190个经济体从以下10个一级指标及二级指标进行评估排名。

1、开办企业。男性和女性开办有限责任公司的手续、时间、成本和最低实缴资本。

2、办理施工许可证。完成建造仓库的所有手续、时间和费用以及施工许可证制度中的质量控制和安全机制。

3、获得电力。链接电网的手续、时间和成本,电力供应的可靠性以及电费的透明度。

4、登记财产。办理土地转让的手续、时间和费用及男性和女性在土地管理制度方面的质量。

5、获得信贷。动产抵押法律和信用信息系统。

6、保护少数投资者。少数股东在关联交易和公司治理中的权益。

7、纳税。公司在遵守所有税收法规的经营过程中的纳税次数、时间、税及派款总额以及报税后流程。

8、跨境贸易。出口有相对优势的产品和进口汽车零部件的时间和成本。

9、执行合同。解决商业纠纷的时间和成本及男性和女性在履行司法程序时的质量。

10、办理破产。商业破产的时间、成本、结果和回收率以及破产法律框架的力度。

11、劳动力市场监管。就业监督的灵活性和工作质量的各个方面。(此项没有纳入指标进行核算评估)

前述指标表明:世行营商环境评估指标是对企业生命周期中运行的节点、政府服务行为的评估。

(二)世行营商环境评估标准是对法律规范实施的测算

世界银行营商环境评估是对政府管控行为节点,企业所在程序、时间上所花费的成本进行的测算,测算11项一级指标(劳动监管没有纳入测算)43项二级指标的企业“被监管成本”。针对具体节点采取案例回放方式确定时间、成本等具体数值。专家对案例打分,获得指标数值方式是“问”与“查”。“问”是指世界银行向经济体内的政府部门、相关领域专家、商业人员、第三方评估机构发放问卷,得出原始数据;“查”是指查阅相应法律法规或规范性文件,确保被测评经济体的相关举措具有拘束力。测算出政府提供的真实准确的规则折算成时间的数据。

(三)世界银行营商环境排名是政府法治的数字化表达

例如:2018年测算出,在莫桑比克,要成立公司,企业家必须经过19道程序,花至少149个工作日,缴纳256美元的费用;在意大利,为了同等目的获得必要许可,企业家需要经过16道程序,缴纳3946美元的费用,花费至少62个工作日;在加拿大,企业家花费2天时间,缴纳280美元费用,经过2道程序,就能完成企业设立。

一级二级指标完整显示出企业营商环境是对法律规范运行的测量,是政府服务行为表现出来的环境,是政府自身运行中加诸于企业负担而形成的环境,是政府依法行政、提供服务形成的企业的外在环境。良好的营商环境尽量使企业行为可预期,企业运行安全稳定,政府提供的法律规范稳定、透明、公开、高效、可预期。

(四)排行榜是世界经济体法治环境直观体现

《报告》评价一个经济体的营商环境是测算其与最佳表现经济体的“前沿距离”。根据案例法获得原始数据,将最佳定义为“前沿水平”,赋予100分;并计算得出“前沿距离分数”。计算公式:(最差表现-y)/(最差表现-最佳表现),以企业开办的天数为例,最佳表现为0.5天,最差表现为100天,被测算国家企业开办需y天,该企业开办天数的得分为(100-y)/(100-0.5)。即归一化处理,数据是2005年开始测算的数据(或自某一指标开始测算的第3年起的数据)中选取最佳表现和最差表现。前述公式表明:y越大,企业开办所需时间越长,计算出的前沿距离数字越小,排名越靠后。

例如,2019年营商环境便利度,几个典型国家的便利度分数如下:区域平均数(中亚及太平洋地区)63.41;印度(排名77)分数67.23;中国(排名46)分数73.64;俄罗斯(排名31)分数77.37;美国(排8)分数82.75;中国香港(排名4)分数84.22。

2020年几个典型国家营商环境便利度分数如下:印度(排名63)分数71.0;中国(排名31)分数77.9;俄罗斯(排名28)分数78.2;美国(排名6)分数84.0;中国香港(排名3)分数85.3。

单项排名案例:以2019年营商环境排行榜中国在“开办企业”中的二级指标排名为例。中国营商环境便利度排名是46;开办企业(排名)分数28;开办企业分数(0-100)93.52;开办企业栏考察的几个二级指标如下:手续(数量)4;时间(天数)8.6;成本(人居收入百分比)0.4;最低实缴资本(人均收入百分比)0.0。前面该指标得分显示中国开办企业简便,排位靠前,这与近年来中国进行的企业工商登记改革密切相关。近年,中国修改《公司法》,简化公司注册手续,形成注册制,放宽企业设立门槛,加大后续监管,开办企业便利度提高。

2020年中国营商环境各项指标分值及排名

序号

项目

分值

排名

1

开办企业

94

27

2

办理施工许可

77

33

3

获得电力

95

12

4

产权登记

81

28

5

获得信贷

60

80

6

保护少数投资者

72

28

7

纳税

70

105

8

跨境贸易

87

56

9

合同执行

81

5

10

破产办理

62

51


(五)国务院《优化营商环境条例》是营商环境标准的法治汇集

《优化营商环境条例》简述:2019年10月23日颁布,2020年1月1日实施。全文共计72条,1万余字;主要规定了营商环境建设的原则、市场主体、市场环境、龙8的官网是多少、监管执法、法治保障几个部分;是对“放管服”、简政放权改革成果的巩固、记载;是对营商环境法治化、市场化、国际化目标的落实。

《优化营商环境条例》内容包括:一是归纳、总结营商环境基本原则;二是对近年营商环境成果的汇集、对政府规范的要求;三是对营商环境提升新措施的展望、未来规划、目标;四是设定法律责任,划红线,巩固营商环境建设成果。

《优化营商环境条例》的要求重点概括(已经有的普遍施行的如权力清单制度类除外):(1)原创新、差异化探索免责;(2)建立完善营商环境评价体系;(3)法律法规之外不得要求企业提供人力物力财力;(4)评比、考核、表彰、培训、考试等不得收费(敛财);(5)推动建立市场主体维权服务平台;(6)实行全国统一的市场准入负面清单;(7)政府的承诺要依法履行;(8)国家机关、事业单位不得违约拖欠货物、工程、服务等账款;(9)推进龙8的官网是多少标准化;(10)加快建设全国一体化的在线龙8的官网是多少平台;(11)国家建立电子证照共享服务系统;(12)严格控制新设行政许可,实现行政许可清单动态管理;(13)优化工程项目审批;(14)推行区域评估;(15)控制证明事项;(16)精简办税资料和流程;(17)实行不动产登记、交易和缴税一窗受理、并行办理;(18)推动建立动产和权利担保登记公示系统;(19)政府建立便利、畅通的营商环境投诉和举报系统;(20)健全公开透明的监管规则和标准体系;(21)对新技术、新产业、新业态、新模式实行包容审慎监管;(22)推行综合行政执法;(23)推行行政执法“三项制度”;(24)依法审慎实行行政强制;(25)规范行政执法自由裁量权;(26)行政法规、规章、行政规范性文件进行公平竞争审查;(27)整合律师、公证、司法鉴定、调解、仲裁等法律资源为优化营商环境提供全方位法律服务;(28)政府、机关及部门工作人员、中介服务机构等有16条破坏营商环境的法律责任。

三、完善法治供给打造高质量营商环境

法治建设是长期而艰巨的任务,营商环境质量提升永远在路上。在四川已有的营商环境建设基础上,找准企业发展的痛点、堵点、难点、重点,归纳为加减乘除四个方面增加法治供给,推动四川经济高质量发展。 

(一)打造高质量营商环境的法治加法

加法:把政府权力关进制度笼子,加强公权力主体之间的沟通、协调、汇集、互通、对接,优化监管机制;完善企业经营基础设施,推广企业孵化、保护制度。优化做法:1、权力清单、责任清单、负面清单继续完善,有效运行;2、政府信息、执法检查、公开透明,信用体系完善,杜绝投机主义;3、清单之外无权力、企业最多跑一次、部门信息互通互联、继续规范政府行为;4、政府服务基础设施完善、网络发达;5、政府提供的公共服务高效、廉洁、全面;6、加强构建调解、仲裁制度,法院是纠纷解决的最后渠道,形成高效、便捷的纠纷解决机制。

(二)打造高质量营商环境的法治减法

减法:企业负担方面做减法。减轻企业直接的、间接的、隐性的、守法的成本负担;减少对企业的无效和低效管控行为;减少企业非必要经营主要业务外的负担。优化做法:1、减轻企业直接的税费负担,社保等划归税务一体后,谨慎合理对待部分企业社保缴交基数低的问题;2、减少企业各种隐性负担,如重复报送资料,加快公司注销简便程序等;3、减少企业各种间接负担,各种名录编排科学,简化各种认证,减少各种中介负担;4、减少企业守法成本,如减少检查、审计、监督活动,减少资料报送;如果确实需要提供资料,提供主要资料即可,不必全面提供;注重时效保护;5、减少企业经营可能的寻租费用,减少企业寻租导致的相关企业机会成本;机会公平、信息公开、结果公正。

(三)打造高质量营商环境的法治乘法

乘法:法律规范透明、规则优化、企业有章可循、监管透明高效,企业守法奉法,节省(不寻租)成本,进入良性循环,是为乘法。优化做法:1、政府服务态度、服务质量、服务能力上做乘法;2、打通政府部门界限,形成政府执法一网通,建设一体化的政府服务在线平台,一切政府行为皆通过网络备案、登记,网络备案之外政府行为逐步减少;企业必要的、法定的资料直接一次在网络提交,企业自主提交,各自对相关资料承担责任;网络检查、实际抽查相结合;网络上已经提交的资料,企业不再重复提交;3、政府组织提供相关基础信息、数据,如企业及高管信用信息、数据,各地法律规范,政府促进措施、办事指南等逐步集中化处理。4、各种可能增加企业负担的政府活动,实行预告预先登记、备案;5、加强法律规范的“立改废释用”,各项规则运用沙盘推演后立体优化,减少无效规则。6、政府信息定期定向推送,政府补贴等公开公正、透明、便捷。

(四)打造高质量营商环境的法治除法

除法:除去企业发展经营的不当思想,除去企业经营负外部性,除去不必要的不守法负担,除去效率低下的行政管控行为,除去企业内外交流交往的不当阻力。优化做法:1、除去对阻碍经济发展、法治建设的一切错误观念,除去如“无奸不商、无商不奸”观念,倡导现代企业文化;重视商业文化、商业文明,注重商业贡献;2、除去不当管控观念,在制定各种与企业有关政策时,平衡企业权利与政府权力,服务为主,管控、限制为辅;3、除去政府及其人员的不当谋利思想,除去形式主义做法,除去阻碍市场经济发展的规则。4、针对世界银行营商环境评估指标推动相关修法工作、发布省级跨领域轻微违法违规经营行为免罚清单;5、建立营商环境评估制度,支持社会主体独立评测,吸纳先进经验,提高政府活动质效。

法治是对企业生命周期执法规范约束,是依法监督市场主体和政府,是建构公正、廉洁的市场运行环境,形成公平、依法、便捷高效的解决纠纷机制,促使企业经营的便捷度、政府服务透明度、市场主体竞争的公平度,真实提高法治水平,丰富法治产品,增加法治供给,便捷企业营商,提升企业竞争力,更高质量地服务社会,发展国家、惠利人民。

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