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政府采购是刺激经济复苏的重要动力和促进高质量公共事务管理创新发展的着眼点
中国政法大学教授、龙8的官网是多少经济法律研究会会长
2018-11-22

一、政府采购的历史进程

最早有据可查的政府采购方式诞生于1782年的英国,英国政府设立国家文具公用局,负责政府部门的办公用品采购,1973年英国加入欧盟后,出于法制化的需要开始颁布了一系列成文法律法规,如1991年的《英国公共工程合同规则》,1994年的《英国公共服务合约法规》《供应合同管理条例》。最先设置不少于三个投标人规则是1861年美国国会的立法,1933年,美国国会通过了美国第一部政府采购的成文法典——《购买美国产品法》,这部法律在经济危机中颁行,促使美国政府采购的作用发生了重要变化,使政府采购对经济危机的宏观调控作用发挥独特,刺激了美国的经济复苏。1949年美国国会通过《联邦财产与行政服务法案》,赋予美国联邦总务署为联邦政府的绝大多数民用部门集中采购的权力,统一了政府采购的政策和方法,确立了美国政府集中采购的管理体制。1984年,制定了《联邦采购条例》。

现代意义上的政府采购制度是市场经济发展的产物,由于国际贸易的发展,发达国家的政府采购规模越来越大,目前有36个国家和地区加入了世贸组织的政府采购协议,涵盖了主要发达国家和地区。

随着工业化程度的提高,政府采购制度的不断变化,我国从1996年起开始试行政府采购制度,也是从商品→工程→服务的方向扩展。政府购买服务越来越成为政府采购的主要焦点,成为财政支出管理的重要组成部分。将市场要素和市场竞争引入到政府购买服务活动,用竞争促进财政资金使用效益的提高,这是政府采购“质高价低”的初衷,但在实际采购案例中屡次出现“质次价高”的现象,我国政府及各部门也相继出台了数以百计的法律、法规、政策规定,意在使财政资金更好地扛起维护公共利益的使命。

政府购买服务是一项政府实行社会公共管理的措施,具体是指政府将原来由自己直接为社会发展和人民生活提供服务的事项,通过“购买”服务的方式交给有资质的社会组织(包括从事社会公共服务的非营利部门和社会服务组织等),并根据社会组织提供服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付其服务费用的一种公共服务供给机制。实质上是一种财政资金转移支付方式,旨在引进私有化模式以使政府财政支出达到“帕累托最优”,同时防范私有化模式的“市场失灵”而产生的一种平衡协调方案。所谓帕累托最优,也称帕累托效率,是指资源分配的一种理想状态,假定固有的一群人和可分配的资源,从一种分配状态到另一种状态的变化中,在没有使任何人境况变坏的前提下,使得至少一个人变得更好。帕累托公平是一种价值判断,它从社会福利的角度来界定公平,并站在效率的角度来衡量资源配置的结果,因此是效率意义上的公平。帕累托在社会福利制度和产权制度等方面也有极大的借鉴价值,有利于推进社会福利制度和产权制度的改革。

  二、政府采购的瓦格纳法则


二十世纪初,德国著名的财税经济学家阿道夫·瓦格纳在考察分析了英国、美国、法国、德国等国家的财政活动后,以“瓦格纳法则”的方式预言:随着工业化社会的不断进步,部门在经济活动中的数量和所占比例一定会呈内在扩大的趋势,公共支出因此将不断增长,政府职能的扩大与国家所得增加之间存在一种函数关系,即随着国家职能的扩大和经济发展,就要求保证行使这些国家职能的公共支出不断增加,日益充裕。事实正是这样,瓦格纳认为“公共支出不断增长”的情况“可由中央及地方政府经费增加的统计上,雄辩地说明这一点”。瓦格纳还认为只要符合国家职能的要求,即使出现暂时的财政不均衡也无妨:利用公债举办公共事业是可行的,条件是它将来带来的财政收入增加额能抵消这些公共事业的费用。故有人也将“瓦格纳法则”称之为“公共支出不断增长法则”或“政府活动扩张法则”。

一个多世纪以来这一法则被无数国家的经济实践活动一再证实。公共部门作为公共采购的主体,已经成为当今国民经济中的重要消费者。按照WTO官方网站的数据,政府采购平均占到一国国内生产总值(GDP)10%~15%,一些国家甚至有更高的比例。根据我国财政部发布的数据,2016年中国政府采购规模继续保持快速增长,采购规模约为31089亿元,剔除一些地方以政府购买服务方式实施的棚户区改造和轨道交通等工程建设项目相关支出5358亿元后,全国政府采购同口径规模为25731亿元,较2015年增长22.1%,占全国财政支出和GDP的比重分别为11%3.5%。我国政府采购支出占本国GDP的比重与世界平均水平相比,仍有较大的发展潜力。

从经济性质上分析,公共支出一部分用于购买性支出,一部分用于转移性支出。转移性支出是政府对企业或个人的无偿支付,体现了政府的非市场性再分配行为,是政府调节分配的重要手段。与之相对,购买性支出将最终转化为各种公共产品或服务,体现为政府实际配置资源的能力,反映了政府的市场化行为,是政府干预经济的重要手段。政府采购从最初的作为政府维持自身基本运转的手段,到现在作为优化国民产业结构、促进国民经济发展的主要推动力,发挥策动作用越来越大。目前,政府采购越来越具有一种国家层面的战略地位,帮助履行政府职能,满足公共需求,保证社会经济生活的正常运转。

观察政府采购在当代的发展,本质上是公权力干预国民经济的手段。其所追求的政策目标,不仅在于经济的稳定增长,更要确保经济的长期发展。经济增长指的是一个国家的产品和劳务数量的增加,经济发展的含义比经济增长要广,它不仅意味着产出方面单纯数量的增长,还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的良性变化,如产业结构中第一产业所占比重的相对下降,第二、三产业的国际竞争力增强。对诸如我国这样的发展中国家而言,还有全民受教育程度的上升,环境质量的改善,人民幸福感增强等。因此,国民经济的长期健康发展需要大力发挥政府采购的引导作用。

  三、政府采购对产业结构调整的策动力


世界各国由于在自然资源、历史传统、政策法律和经济制度等方面存在着差异,形成了各具特色的政府采购制度模式。从其本质来看,政府采购的目的始终体现的是其公益功能,即政府采购制度作为干预市场的手段,具体表现为政府采购合同主体和客体两个方面的范围扩大。政府采购主体方面的变化是第一次世界大战后,由于政府干预经济逐渐增多,政府采购的主体逐步由中央政府、地方政府向其他公共组织扩展,采购的范围也相应得以扩大。而政府采购客体方面的演变则是从第二次世界大战后,政府采购政策的运用范围进一步扩展,各国主动运用政府采购政策干预经济,特别是在60年代到70年代之间,一些发展中国家大规模兴建基础设施和发展重点工业,开始广泛使用国际招标;同时,政府采购被逐步用作保护本国工业发展的手段,政府采购作为规制工具调整产业结构发展经济的作用十分突出。

政府公共部门在其采购合同中的倾向性必然影响到未来市场的发展趋势,特别是对本国民族产业及未来高新技术行业有深远影响。就其本质而言,政府采购合同,即公法人为了采购其所需商品、工程、服务而签订相关的合同,与私人买卖合同一样,仍然解决的是供求关系,其不同之处是由于公法人的采购资金来源于公共财政,因此,在授予采购合同时,即负有特别的责任,突出一点是最佳的性价比(质量与价格的关系)。所谓最佳的性价比,是考虑到公共采购资金的性质,公法人应当以最佳的性价比确定其采购合同标的。这一要求并非意味着必须选择最低的报价,而是根据已经确定的标准,选择最优的报价。相关的标准根据国家社会经济长期发展的目的而制定。

借鉴欧盟公共政策法律制度中相关指导性政策的经验,欧盟各国与政府采购相关的导向性规则是独立于政府采购法律制度之外的,这类规则一般属于政策性规则,其制定的依据,往往是各国以其国情,审时度势加以考量的结果,因此也有所差异。如果说法律制度相对稳定,那么贯穿于其间的导向性政策则比较灵活,两者之间互动反映了相关经济政策的目标与措施之间的互动关系。自然,作为干预经济活动手段的政府采购必然对此予以反映,这也是作为公法的《政府采购法》所具有的天然属性,这里的政策导向是为了说明国家投资倾向在什么领域,其中包括对已选定行业的财政支持。这类政策大体可以分为三类,其一是基本政策,即规范政府采购的公共财政支出政策;其二是作为调节手段的功能性政策,包括社会政策、产业政策、科技发展政策;作为具体形式,还可以表现为部门政策,诸如环境政策、行业政策;其三是表现为对外方面的贸易政策。这些认知已被西方发达国家无一例外地践行。

  四、政府采购的主要法律风险


一是垄断的风险。由于受到传统体制的影响,政府提供公共服务的能力还很有限,不足以满足政府购买的要求。目前政府容易倾向于把公共资源集中在一个或几个发展相对成熟的机构上,非常容易形成垄断,在竞争力不足的情况下,垄断的风险很大。

二是购买效率低下的风险。当政府管理能力薄弱或其他问题出现时,政府购买效率就会受到影响。比如高速公路的通行出口和车辆快速通行之间的矛盾,当仅有的收费出口严重影响交通,导致交通大面积瘫痪时,公共服务的提供者高速公路公司仍然不会选择无条件放行,这种价值取向上的差异导致公共服务供应商在提供公共服务的过程中可能会损害公共利益。

三是部门配合不力、监督管理不到位,致使好事变坏事的风险。例如,原来较多城市出现的政府出资采购的公共自行车租赁系统,许多公共自行车站点,不是无法使用,就是只有几辆自行车,也多是“缺胳膊少腿”的破车。可尽管公共自行车租赁系统成了烂尾工程,但是运营企业却通过政府补贴赚够了钱。政府没有能力、精力真正实现对自行车公租系统的主导,仅在初期建设时投入资金和公共资源,没有拿出长期监督的有效方案。决策前,应做好科学性和可行性研究,该交由民间市场发展的还是交还民间市场管理,政府做好行政管理与政务支持为宜。

政府购买服务还存在着政府预算空间不足,政府负债规模大、财力有限、行政主管部门推卸法定职责,政府财力不透明、隐性负债多,政府支付期长、不确定性大等风险。

  五、通过完善政府采购活动促进高质量公共事务管理创新发展是最好的风险防范机制


(一)大力培育和发展公共服务生产者

政府购买服务取得成功的一个重要前提是必须有较为发达的公共服务生产者,事实上只有具备发达的公共服务生产者,才能在服务购买过程中创设一个竞争性的市场。一方面应增强公共服务生产者的自身能力,另一方面政府应加大对公共服务生产者的扶持力度。

(二)切实提高政府的行政能力

政府是公共服务的购买者,而政府官员就是公共服务的直接购买者。政府官员的能力在相当程度上决定服务购买的质量与效果,这种能力首先表现为议程设定能力。政府官员只有具备良好的议程设定能力才能在纷繁复杂的市场环境中科学有序地筛选出合格的服务承包商,公共服务生产的质量才能有保证。

合同管理能力也非常重要。政府对合同的有效管理是公共服务生产者提供高质量公共服务的前提。要确保服务生产者遵守合同,提供符合公众利益的服务。

(三)建立政府采购的第三方评估机制和公开制度

专业机构的评估有其独特的优势,它作为社会第三方评估机构有较高的公正性和很强的专业性。专业机构的评估结果是作为政府采购有效性的标准之一,也是决定是否继续与公共服务生产者合作的重要标准。

党委、人大、政府、政协、监委监督机构的评估监督是政府采购评估的主要评估方,它的监督评估结果有很大的影响力。改善此类监督的评估机制,加强监督机构对政府购买公共服务的监督,将促进监督机构在评估时做到高效率的正确评估。

此外,我们还应重视公众参与式的社会监督和新闻媒体监督,对群众反映强烈、媒体舆论关注的监督信息及时予以回应和启动调查程序。

进一步推进政府采购信息公开的力度也非常重要,建立信息公开制度是为了保障公众对公共服务信息的知情权,同时也有利于公众对政府采购的监督和评估,对此,应扩大政府采购信息的公开范围、拓宽政府采购信息公开的渠道。

(四)政府采购的责任追究制度

我国目前政府采购的责任追究制度还不是很完善,没有相关统一的法律法规,造成了制度上的种种漏洞,结果使得相关部门极易逃脱责任追究。这种制度设计显然不利于政府采购工作的开展,更无法保证政府购买公共服务的成效。因为责任追究机制的缺失或不健全导致政府官员缺乏追求“善政”的责任心,难以推动其为公共利益付出最大的努力。因此,建立政府采购责任追究制度刻不容缓,通过责任追究机制的构建把政府采购的责任落实到实处,既能丰富和完善政府采购制度,更使政府采购成为推动高质量经济发展的活力源。

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